Introducción
El presente informe conjunto de la Bolsa de Cereales y la Fundación INAI busca responder algunos de los siguientes interrogantes:
¿Por qué China es un socio estratégico para Argentina?
¿Cuál es el rol de la Agricultura en China y cómo influye el desafío de la seguridad alimentaria?
¿Cómo han afectado los cambios estructurales experimentados por China su vínculo comercial con el mundo en general y Argentina en particular?
¿Cuáles son las oportunidades que se abren en la relación bilateral?
¿Cuáles son las alternativas existentes para aprovechar estas oportunidades y potenciar los intercambios?
¿Por qué China es un socio estratégico para Argentina?
En los últimos años China se ha convertido en uno de los principales jugadores de la escena internacional. Este nuevo posicionamiento global se plasma en los principales indicadores socioeconómicos y comerciales del país. Representa un 20% de la población mundial, con un mercado de cerca de 1.400 millones de consumidores, con una clase media en ascenso. Siendo la 2º economía internacional detrás de EE.UU., aporta el 16% del Producto Bruto Interno (PBI) global en términos nominales (2018, Banco Mundial). Incluso, si se toma en consideración el producto a valores de Paridad del Poder Adquisitivo China resulta la 1º economía mundial.
Su relevancia también la demuestran los flujos de comercio e inversiones. China es el tercer inversor mundial detrás de EE.UU. y Japón, aportando alrededor de 130 mil millones de dólares en 2017 (UNCTAD), y el segundo receptor de Inversión Extranjera Directa (IED), recibiendo alrededor de 140 mil millones de USD para ese mismo año, también detrás de EE.UU. Por último, en términos de comercio global se ubica como 1º exportador y 2º importador de bienes (2018) y entre los primeros puestos en comercio de servicios (2º importador y 5º exportador en 2017).
En particular, analizando los intercambios de bienes agroindustriales de China, resulta el 2º comprador global (detrás de EE.UU.) y el 4º vendedor (luego de EE.UU., Brasil, y la UE). Ha experimentado un crecimiento exponencial de sus importaciones agroindustriales en los últimos 20 años, luego de su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001, como se puede apreciar en los gráficos a continuación.
Sus compras mundiales han crecido a una tasa del 16% anual, lo que se tradujo en 2018 en más de 120 mil millones de dólares de importaciones. En particular, este aumento ha sido motorizado por varias cuestiones, entre las que cabe mencionar: el aumento de ingresos, el incremento en la urbanización y el cambio en los patrones de consumo, que involucra una menor demanda de cereales tradicionales y un aumento en el consumo de proteínas de origen animal como carnes y lácteos.
Las importaciones agroalimentarias de China están dominadas por productos primarios utilizados como insumos en la industria alimentaria local, al tiempo que los productos procesados para consumo final son categorías clave de exportación.
Los productos más demandados por China en promedio 2016-18 fueron: porotos de soja, fórmula infantil, aceite de palma, carne bovina congelada, vino, preparaciones alimenticias, despojos comestibles, harina y pellets de pescado, entre otros.
Mención especial merecen los porotos de soja que explican una tercera parte de las compras mundiales chinas, representando un 60% de la demanda global de este bien. Precisamente, ha sido este producto el principal afectado por el conflicto comercial con Estados Unidos. Cabe 1 De los primeros 10 proveedores, China posee acuerdos comerciales con Australia, Nueva Zelanda y los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Malasia, Indonesia, Brunéi, Vietnam, Camboya, Laos, Birmania, Singapur, Tailandia y Filipinas). Asimismo, mantiene un acuerdo de Inversiones con destacar, por tanto, que China presenta alta concentración de sus importaciones en pocos productos: los primeros 10 bienes agrícolas importados representan un 52% de sus compras.
En los últimos años, en un contexto de Guerra Comercial e incremento del proteccionismo a nivel global, Brasil pasó a liderar el ranking de proveedores de China, desplazando a EE.UU. que históricamente ocupó ese lugar. Estos países abastecen en conjunto cerca del 40% de la demanda agroindustrial china. Le siguen en importancia Australia (7%), Canadá (5%) y Nueva Zelanda (5%). Varios de los principales proveedores tienen algún tipo de acuerdo, comercial o de inversiones, vinculante con el gigante asiático1, lo que se traduce en una ventaja competitiva. Aunque generalmente el principal competidor en el mercado chino es el propio productor local. Por su parte, Argentina ha retrocedido algunos puestos como proveedor de China en los últimos años ubicándose en el 9º lugar en promedio 2016-18.
El desafío chino de la seguridad alimentaria
La agricultura es un pilar fundamental de la economía china ya que significa el 27% del empleo y el 8,2% del PBI (2019, OCDE). China se enfrenta al gran desafío de abastecer una demanda creciente con recursos limitados, ya que alimenta a casi el 20% de la población mundial con un 7% del agua y un 10% de las tierras cultivables del mundo. Canadá y se encuentra en negociaciones para un Acuerdo de Inversiones con la UE. Pese a que la producción de granos en China ha crecido significativamente en el marco de una política de autoabastecimiento, el país es importador neto de alimentos. Históricamente la autosuficiencia de granos es considerada una cuestión de legitimidad política para los gobernantes chinos. Como destaca Hongzhou Zhang en su libro Securing the ‘Rice Bowl’ (2019, Springer Singapore_Palgrave Macmillan), un viejo adagio político cita: “An economy without healthy agriculture is fragile, and a country without sufficient grain will be chaotic [Una economía sin una agricultura saludable es frágil y un país sin suficientes granos será caótico]”.
La producción de granos más que se duplicó en 40 años (1978-2018), pasando de 321 a 658 millones de toneladas2. La producción local de carnes también se incrementó sustancialmente en función de las nuevas demandas de la sociedad, lo que implicó una mayor importación de piensos. Según la Consejería Agrícola Argentina en China, se estima que para 2020 las importaciones de soja rondarán los 90 millones toneladas, mientras que de otros piensos3 serán unos 30 millones de toneladas.
Pese a haber crecido, en los últimos años la agricultura china aún enfrenta importantes desafíos: demanda creciente de productos agrícolas con recursos escasos, instalaciones de infraestructura débiles en áreas rurales, insuficiente innovación tecnológica y capacidad de extensión, costos crecientes de producción y una gran brecha en los ingresos y servicios públicos entre áreas rurales y urbanas.
Esta tensión entre oferta y demanda de alimentos ha dado lugar a una serie de cambios en la política agrícola del gigante asiático. La autosuficiencia (del 95% en granos y total en trigo y arroz) como medio para garantizar la seguridad alimentaria de su población continúa siendo el centro de su estrategia, aunque en los últimos años el foco de las políticas ha ido modificándose, flexibilizando algunos de estos objetivos históricos e incorporando nuevos en base a otras preocupaciones y necesidades.
Estos cambios se vienen plasmando en los documentos de políticas más importantes publicados por el Partido Comunista chino. Entre ellos, cabe mencionar los Planes Quinquenales (en particular, el de 2016-2020) y el Documento Central de Políticas Nº1; publicado anualmente todos los febreros por el Comité Central del Partido y el Consejo de Estado, y que desde el año 2004 se refieren a la cuestión agrícola, reflejando la máxima prioridad que le otorga el gobierno a las cuestiones de la agricultura, el desarrollo rural y el bienestar de los agricultores.
En el Documento Nº1 del año 2016 ya se plasmó la necesidad de “confiar en los mercados y recursos nacionales e internacionales para alcanzar la seguridad alimentaria en granos”.
Es interesante ver en el siguiente gráfico cómo estas referencias no hacen más que reconocer lo que ya se observaba en la práctica, con una reducción de la tasa de autosuficiencia alimentaria de alrededor de 94% en 2015/16 a 85% en 2018/19, al tiempo que continúa la tendencia de crecimiento de las importaciones.
La flexibilización de la política de autosuficiencia y el reconocimiento al rol del comercio internacional, resultan probablemente consecuencia del fracaso de la política agrícola implementada en los últimos años para lograr, precisamente, ese objetivo de autosuficiencia.
Desde el año 2006 los subsidios agrícolas aumentaron significativamente, hasta convertir a China en el país que otorga el mayor monto de 4 El Estimado de Apoyo al Productor (PSE) es un indicador del valor monetario anual de las transferencias brutas de los consumidores y contribuyentes para apoyar a los productores ayudas del mundo, por un valor de 250 mil millones de dólares anuales, superando lo otorgado por la UE y EE.UU.
Entre los programas de ayudas pueden encontrarse: pagos directos a productores de granos, programas de sostenimiento de precios, subsidios para insumos agrícolas y variedades mejoradas de semillas (por unidad de tierra), para compra de maquinaria agrícola, para la consolidación parcelaria, y sistemas de riego.
Según datos de la OCDE, el apoyo a precios de mercado es el canal principal para brindar apoyo a los agricultores chinos. Se proporciona a través de políticas nacionales, como los precios mínimos de compra de arroz y trigo, y políticas comerciales, que incluyen aranceles, contingentes arancelarios (TRQ) y comercio estatal. El nivel Estimado de Apoyo al Productor4 (%PSE) en China se ha estabilizado en los últimos años en torno al 14-16% de sus ingresos agrícolas (2016-18).
Sin efectos considerables en los niveles de producción, estos programas generaron consecuencias negativas, que alentaron las reformas dando marcha atrás en la implementación de algunos de los programas más distorsivos. Entre estas consecuencias pueden mencionarse: altos stocks, precios domésticos superiores a los del mercado mundial, altos costos operativos, demandas ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) y degradación de los recursos naturales.
De esta manera, la actual política agrícola china mantiene objetivos tradicionales como la agrícolas, medidos a nivel de la finca, que surgen de las medidas de política, independientemente de su naturaleza, objetivos o impactos en la producción agrícola o en los ingresos. autosuficiencia y la lucha contra la pobreza a través de mejora del ingreso de los agricultores, pero comienza a incorporar nuevos con eje en la modernización de la agricultura y la sustentabilidad.
Las nuevas incorporaciones están orientadas a la innovación, desarrollo y adopción de tecnologías, la mecanización de la agricultura, el desarrollo de infraestructura y servicios públicos, la formalización de los derechos propiedad de la tierra y el desarrollo de nuevos modelos de agronegocios.
Por el lado de las preocupaciones ambientales, se incluyen disposiciones acerca del uso racional de los recursos, la fertilidad de los suelos, el cuidado del medio ambiente, y la calidad y seguridad de los productos agrícolas.
Los cambios mencionados se extienden a los mecanismos a través de los cuales se alcanzarían dichos objetivos: subsidios agrícolas, buscando disminuir los efectos distorsivos y hacerlos más compatibles con la normativa OMC; inversiones en Asia, África y Sudamérica, para fortalecer su gobernanza en la originación de granos; y comercio, aumentando la confianza en el mercado mundial.
La oportunidad de la coyuntura
Existen en la actualidad una serie factores que agregan una dificultad adicional al desafío de la seguridad alimentaria en China, y podrían acelerar en el corto plazo el proceso de apertura. Situaciones como la guerra comercial entre EE.UU. Las restricciones arancelarias en el marco de la guerra comercial han afectado principalmente a los productos agrícolas de EE.UU. destinados a China, y en especial a la soja (principal producto de importación). Este conflicto tuvo efectos positivos y negativos para nuestro país. En particular, afectó negativamente el crushing local de soja al favorecer la exportación de poroto sin procesar hacia China, situación agravada por la quita del diferencial de los derechos de exportación y la sequía que afectó la campaña agrícola 2017/18; al tiempo que abrió ventanas de oportunidad para algunos productos donde EE.UU. es un proveedor de relevancia.
En relación a la Peste Porcina Africana, China se encuentra luchando contra la enfermedad desde agosto de 2018 y, a pesar de los controles implementados, se estima que hacia el final del 2019 se acumulaba una pérdida de la mitad de su stock de cerdos (Rabobank, 2019).
Esto reviste mayor importancia si se considera que China es el principal productor y consumidor de cerdo del mundo. Esto podría traducirse en un aumento en las importaciones, para cubrir las necesidades de consumo. Esperando una caída en el consumo de carne de cerdo y un incremento en el consumo de otras carnes (aviar, bovina). Debido a la menor producción doméstica, como contrapartida se ve afectada la demanda de granos y harinas proteicas para alimentación animal. Si bien para Argentina, esta situación podría representar una caída en las exportaciones de soja, resulta una gran oportunidad para las ventas de carnes, especialmente bovina. En los primeros 11 meses de 2019 las exportaciones de carne argentina a China más que se duplicaron, representando ese destino el 75% de los envíos argentinos al mundo.
Como puede apreciarse, Argentina y Brasil se vuelven socios naturales de China en estas situaciones donde, al ser los mayores exportadores netos de alimentos del mundo, tienen capacidad para abastecer la demanda del gigante asiático resolviendo necesidades de corto plazo y presentándose como socios estratégicos para el largo plazo.
Más allá de los casos mencionados, las fuentes de volatilidad son amplias y pueden provenir de múltiples variables afectando tanto a países exportadores como importadores, lo que vuelve fundamental la construcción de normas bilaterales, regionales y multilaterales que permitan garantizar el acceso a mercados de interés, consolidando las oportunidades que se presentan, en un marco de previsibilidad.
La relación comercial bilateral
A mediados de los ‘90, los principales destinos de las exportaciones agroindustriales de Argentina eran socios históricos como la UE, Brasil y EE.UU., representando más del 50% de sus ventas mundiales. China apenas recibía un 2% de esas exportaciones (11º destino). Dos décadas después, se observa una diversificación de destinos de las exportaciones agroindustriales desde Argentina, ocupando China un rol preponderante: pasa a ser el 2º destino de las exportaciones desde nuestro país por detrás de la UE, comprando una décima parte de esos bienes, por un valor de 3.411 millones de dólares en promedio 2016-18.
No obstante, pese a que China ganó posiciones entre los destinos de Argentina, el desempeño de nuestro país en el mercado chino ha sido menor al de sus competidores, perdiendo lugares como proveedor agroindustrial del gigante asiático. En particular, como se mostró en los gráficos de importaciones chinas, mientras Brasil (21%) ha crecido a tasas por encima del promedio mundial (16%) en las últimas dos décadas, EE.UU. lo ha hecho por debajo (13%) y Argentina muy por debajo de este crecimiento, con apenas un 4%. En efecto, se observa que hasta 2008 el país crecía a tasas similares a Brasil, pero desde entonces han venido reduciéndose.
Entre los principales productos que Argentina vende a China se encuentran porotos de soja, carne bovina deshuesada congelada, camarones y langostinos, entre otros. Como se puede apreciar en el gráfico a continuación, los porotos de soja explican más del 60% de las exportaciones y los 10 primeros productos representan un 95% del total. Esto significa que las exportaciones están altamente concentradas en unos pocos productos.
De hecho, por detrás de India es el país de destino para el que más concentradas tiene Argentina sus exportaciones. En contraposición, a países del Mercosur y otros socios regionales con los que se mantienen acuerdos comerciales, existe una estructura diversificada de exportaciones.
De esta manera, puede concluirse que Argentina tiene aún mucho por ganar en la relación comercial con el gigante asiático.
De acuerdo a un análisis del potencial de exportaciones argentinas a China7, basado en un cruce de los flujos de comercio existente, se descubrió que existen posibilidades para productos que representan el 54% de la oferta exportable argentina.
Estos productos, para los que se detectaron oportunidades a partir del análisis de ventajas 7 Análisis de Ventajas Comparativas Reveladas. Para determinar Potencial Exportador para Argentina lo que se midió fue: i) que existiera una ventaja en las exportaciones de Argentina y una ventaja importadora del socio, ii) que las expo e impo mundiales de Argentina y el socio fueran relevantes -superiores al millón de comparativas, pueden agruparse en 3 categorías: una que incluye productos con potencial en los que China ya representa un destino significativo de las exportaciones (la porción del gráfico de torta en color rojo), luego productos en los que argentina tiene una presencia significativa en el mercado chino (porción celeste), y por último, la categoría más interesante que se denominó productos a desarrollar (porción verde), donde podría haber oportunidades pero en la actualidad no se presenta comercio bilateral o es poco significativo.
Cabe aclarar, que este comercio potencial surge de un análisis estático en base a comercio real actual. Podría ser mayor si se considera el crecimiento en la demanda china para los próximos años y, en un marco de flexibilización de su política agrícola, una posible apertura de importaciones a productos para los que actualmente se autoabastece. ¿Cómo aprovechar el potencial?
En principio, Argentina debe continuar con los esfuerzos que se han venido desarrollando en los últimos años, tanto públicos como privados, que han fortalecido los vínculos bilaterales y abierto posibilidades de negocios. Entre ellos, cabe destacar la apertura de mercados, a través de la firma de Protocolos Sanitarios y Fitosanitarios, los avances en la aprobación de eventos biotecnológicos, la firma de instrumentos como Memorandos de Cooperación, las Misiones comerciales, la participación en ferias, conferencias, seminarios y reuniones, como así también la recepción de delegaciones.
Reforzando este camino, parece importante que la relación avance hacia otro nivel, especialmente teniendo en cuenta el interés de China por la región latinoamericana y Argentina, manifestado en más de una oportunidad en distintos documentos. Aún no se ha respondido, ni individual ni regionalmente a propuestas concretas de China como las establecidas en el Libro Blanco de 2008 (reiteradas en el Libro Blanco de 2016) o la propuesta de un estudio de factibilidad de un acuerdo comercial (2012).
En el Libro Blanco sobre América latina y el Caribe de 2008, se presenta una serie de propuestas sobre la forma en que podrían potenciarse las relaciones y los intercambios entre las dos regiones. La nueva versión del Libro Blanco 2016 que reafirma la intención china de continuar ampliando su presencia y relacionamiento con los países de la región, propone fortalecer el trabajo conjunto en seis áreas: política, económica-comercial, social, cultural, colaboración internacional (incluidas gobernanza global, desarrollo sostenible y respuesta al cambio climático) y paz, seguridad y asuntos judiciales.
China propone trabajar con los países de América Latina y el Caribe para construir un nuevo marco para una cooperación pragmática, guiado por el Plan de Cooperación China-América Latina y el Caribe (2015-2019), “utilizando el comercio, la inversión y la cooperación financiera como fuerzas impulsoras, e identificando como prioridades de cooperación: la energía y los recursos naturales, la construcción de infraestructura, la agricultura, las manufacturas, la innovación científica y tecnológica y las tecnologías de la información".
En el área económica, se destaca que se realizarán esfuerzos para aprovechar el potencial comercial, promoviendo el comercio de productos especializados, bienes con ventajas competitivas o productos de alto valor agregado e intensivos en tecnología, y fortaleciendo el comercio de servicios y la cooperación de comercio electrónico. Con base en el principio de reciprocidad y beneficio mutuo, manifiestan su voluntad de considerar el establecimiento de relaciones comerciales estables a largo plazo con países de América Latina y el Caribe y diversos acuerdos de facilitación del comercio, incluidos los de libre comercio. En relación a la agricultura, se subrayan esfuerzos para: alentar a las empresas de ambas partes a participar activamente en el comercio agrícola, impulsar nuevos intercambios y cooperar en ciencia y tecnología agrícolas, capacitación del personal y otros campos, además de profundizar la cooperación en ganadería y avicultura, silvicultura, pesca y acuicultura, y promover conjuntamente la seguridad alimentaria.
Finalmente, en el año 2014 China le otorgó a la Argentina la categoría de Socio Estratégico Integral, uno de los status más altos dentro de la diplomacia china, que destaca la complementariedad entre ambos países y se constituye en la base para las acciones de cooperación bilateral.
Posibilidades para profundizar el vínculo El contexto actual parece favorable para una profundización del vínculo bilateral, tanto por la voluntad expresada por China como por la oportunidad que presenta la coyuntura.
En este sentido, resulta imprescindible avanzar en una respuesta al interés chino, para lo que se requiere definir primero una estrategia de inserción internacional de Argentina, en la que se establezca el rol de China en términos comerciales, económicos y de inversiones.
La agroindustria puede constituirse en la plataforma para avanzar en el relacionamiento bilateral y consolidar el acceso al mercado e inversiones, aprovechando el contexto.
Para lograr esto, Argentina debe presentarse como proveedor confiable de alimentos, otros productos y servicios bio-basados y tecnología agrícola. Se recomienda que el acercamiento sea regional, utilizando al Mercosur como plataforma de negociación, como estrategia para superar las limitaciones propias de los esfuerzos nacionales que han prevalecido hasta ahora. Incluso la respuesta puede ser en conjunto con los países que conforman la Alianza del Pacífico, aprovechando los fuertes vínculos en materia de comercio e inversiones que existen entre estos con China y el Mercosur.
Como parte de la respuesta regional, debería explorarse la posibilidad de avanzar en un acuerdo comercial. Teniendo en cuenta la experiencia reciente de China en materia de negociaciones, con la firma de acuerdos con cláusulas a medida de su contraparte, y las flexibilidades que otorgan las normas de la OMC para acuerdos entre países en desarrollo. Existe la posibilidad de alcanzar, en una primera instancia, un tratado comercial con acento en el sector agroindustrial, que contemple las sensibilidades argentinas.
Afianzar la relación con China con un acuerdo de estas características podría implicar beneficios económicos y comerciales, a través del incremento de exportaciones de productos identificados con potencial o de inversiones en áreas estratégicas. Entre los principales sectores de inversión de China en el extranjero se destacan energía, transporte y agricultura, en donde existen amplias posibilidades de complementación y le permitirían a la Argentina y la región superar importantes desafíos en materia de infraestructura e innovación (ver gráfico a continuación).
Finalmente, no deben subestimarse los beneficios institucionales que traería una profundización del vínculo a través de algún instrumento legal como un acuerdo. No sólo permitiría consolidar a largo plazo el acceso a mercado conseguido mediante el aprovechamiento de oportunidades coyunturales, sino que permitiría establecer reglas de juego claras con uno los países más importantes, en un mundo que parece alejarse cada vez más del ámbito multilateral.
Por Lic. Agustín Tejeda – Lic. Sofía Perini
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