• Se entiende que la intención de gestionar el comercio exterior de carne desde una oficina del Estado implica un cambio abrupto de reglas de juego, que tendrá previsibles consecuencias nocivas sobre los incentivos para la inversión privada en la actividad; además, revela en el fondo una profunda desconfianza del sector público hacia el rol de las empresas en una economía moderna y de descrédito de todo lo que implica la inserción comercial externa para el proceso de expansión y desarrollo de empresas, sectores y el propio país

• Los pobres resultados económicos obtenidos en el proceso de intervención que sufriera la cadena de la carne bovina entre los años 2005 y 2010 deberían llevar a la reflexión y servir de experiencia, para no repetir los errores del pasado. Un repaso de los principales resultados de ese proceso: a) las exportaciones se redujeron en un 65%, el país pasó del 8,9% al 5,0% del mercado global, perdiendo aproximadamente USD 1.500 millones anuales; b) la producción de carne se redujo en unos 20 kilos per cápita (24%); c) el consumo interno, si bien subió en los primeros años, terminó resignando 5 kilos por habitante año (de 62 a 57); d) las existencias de ganado se redujeron en 10 millones de cabezas, una descapitalización estimada en USD 4.900 millones a precios de la época; e) los precios internos crecieron al mismo ritmo que la inflación y por debajo de los salarios, hasta que se revirtió el ciclo ganadero: en 2010 el valor de la carne se ubicó muy por encima del que tenía a inicios del proceso (en términos reales) y los salarios quedaron con igual o menor poder adquisitivo en términos del producto

A partir de la Resolución Nº75/2021 (MAGyP) el gobierno nacional acaba de establecer un cierre de exportaciones de carne bovina por 30 días con los siguientes objetivos (que se infieren de los considerandos de la resolución): a) estabilizar los precios internos; b) mantener un volumen de oferta adecuado a las necesidades de abastecimiento interno; c) resguardar la buena fe comercial; d) afirmar la soberanía nacional; entre otros.

La nueva normativa al respecto especifica que el gobierno utilizará el poder discrecional que dispone para administrar envíos a partir del registro de exportaciones de carne (DJEC), creado hace pocas semanas atrás, y no autorizará nuevas operaciones por 30 días, con algunas excepciones, aquellas operaciones que están vinculadas a cuotas de exportación (caso de Hilton) y acuerdos en los que el acceso se realiza bajo preferencias arancelarias. Se estima que no más del 20% de los envíos totales podrían estar quedando fuera de la restricción.

Se intuye que, de ahora en más, luego de que venza el plazo de 30 días antes referido, un mecanismo de administración del comercio será utilizado con frecuencia, y que las operaciones se dosificarán en función de cómo evolucionen la faena de animales, los precios internos y otras variables (por caso, el inevitable y lógico mal humor que ha generado la medida en el sector agropecuario).

Debe decirse claramente que la gestión del comercio exterior de carnes desde una oficina pública implica no sólo un cambio abrupto de reglas de juego con consecuencias nocivas sobre los incentivos a invertir en la actividad, sino que revela en el fondo una profunda desconfianza del gobierno hacia el rol del sector privado en las economías modernas y de descrédito de la inserción comercial externa (de las empresas, los sectores y el país) como generadora de empleo y desarrollo económico.

La evidencia demuestra que los gobiernos en países con buenos resultados económicos tratan de interferir lo mínimo posible en las decisiones del sector privado vinculadas a producción y comercialización de bienes por la siguiente razón pragmática, casi de sentido común: quién mejor para decidir acerca de cómo producir, cuánto producir, cuándo vender y a quién vender que el propio productor o industrial, quién está arriesgando sus recursos y cuidando por ellos. Además, entienden que, a los efectos de contentar al siempre “huidizo” inversor, los ambientes de negocios deben ser previsibles, de mínimo riesgo macro-institucional, y saben que los mercados globales son una gran oportunidad para generar empresas más grandes y eficientes, pero que la competencia afuera es sumamente exigente y, por tanto, que las empresas deben ser acompañadas y facilitados sus procesos de inserción externa.

Desconectar por decreto una actividad de los mercados globales (el principal mercado para muchas empresas y regiones) es no sólo dañina para los intereses de quienes participan de la misma sino también para los de otras cadenas competidoras (las restantes carnes), el sector exportador y la economía como un todo, se pierden inversiones, ingresos, divisas, confianza, etc. Pero, además, es una medida poco efectiva en términos de alcanzar y perdurar en sus objetivos buscados, particularmente en el objetivo de contener los precios, justamente por el efecto nocivo que se genera inexorablemente sobre quienes la padecen (productores, frigoríficos) y sus decisiones (menor inversión, menor producción).

Cierto conocimiento básico de cómo funcionan los incentivos y los intereses de las personas es suficiente para distinguir entre buenas y malas decisiones de política económica, pero, además, por si quedan dudas en los escépticos, se dispone de la experiencia histórica, se encuentra fresca la memoria de lo sucedido entre los años 2005 y 2010, un período donde el gobierno de entonces, de similar signo político que el actual, usó este tipo de herramientas, intentando acomodar los equilibrios del mercado a los intereses políticos de corto plazo pero olvidando que por detrás de estos equilibrios hay miles de agentes racionales, que permanecen en una actividad productiva siempre que encuentren en ésta una respuesta económica satisfactoria, una devolución aceptable de los recursos (tiempo, capital, tierra, sueños) que vuelcan en la misma, pero que en caso de no encontrarla buscarán rápidamente otros destinos para sus recursos.

En efecto, entre los años 2005 y 2010 el mercado de carne bovina estuvo sujeto a una serie de intervenciones del gobierno nacional que derivarían en un importante retroceso productivo y comercial. Cuando se comparan distintos indicadores que había al inicio de ese período de intervención y los que se tendrían luego de 4/5 años de transcurrido el proceso, ninguno muestra un balance positivo. A continuación, se realiza un repaso de las principales intervenciones durante ese período y lo que sucedería con las macro-variables de la cadena (existencias de hacienda, producción, consumo y exportaciones).

Las intervenciones de entonces y las de ahora

En el período 2005-2010 la primera medida importante que se estableció a los efectos de disuadir envíos apuntó a desalentar la exportación vía mayor carga impositiva. Así, el 21 de noviembre de 2005 se decidió aplicar una alícuota diferencial (adicional) de derechos de exportación, de 10 puntos porcentuales, que elevó la carga tributaria total del 5% al 15%.

A comienzos de 2006, y siendo aparentemente insuficiente este aumento de presión tributaria, el gobierno comenzó a construir el marco normativo y a generar las condiciones que le permitirían luego desarrollar un esquema de control sobre los volúmenes exportados. Para ello, en febrero de ese año, se creó un Registro de Operaciones de Exportación (ROE), en el que los exportadores debían registrar sus operaciones y esperar la autorización de las mismas (en ese entonces bastante automática) por parte de la autoridad competente. En marzo de 2006, al muy poco tiempo, se decidió tomar una medida drástica, cerrar directamente las exportaciones de carnes por 180 días (exceptuando a los envíos de Cuota Hilton).

Visto en perspectiva el cierre de las exportaciones de marzo de 2006 abriría “suficiente espacio negociador” para implementar un esquema como el que luego vendría, es decir, la amenaza o el riesgo de regreso de una política de “cierre total” permitiría una negociación con el sector y el ingreso a una etapa de comercio administrado de carne bovina, una situación muy incómoda para la cadena, pero claramente mejor que la opción del cierre.

A mediados de 2006 se ingresa entonces a una etapa de comercio exterior de carnes administrado desde la esfera pública, que duraría varios años; en ella, además de los derechos de exportación, se establecerían cupos de exportación (generales y/o por firma), es decir límites a los volúmenes exportados, que serían más o menos formalizados (sólo algunos fueron publicados en resoluciones), con mecanismos de distribución entre firmas complejos. Un ejemplo de esa época: en mayo de 2008 se decide establecer un “cupo anual” de 540 mil toneladas (resolución 42/2008, ONCCA) junto con un “encaje productivo exportador del 75%”, el cupo anual regía a nivel de toda la industria, mientras que el encaje a nivel de firmas, el organismo competente (ONCCA) solo autorizaba como “remanente exportable” todo aquel volumen de carne almacenado en el establecimiento frigorífico que superase al 75% de la capacidad de almacenamiento del establecimiento.

Un esquema muy intensivo en recursos administrativos, planillas y presentaciones, costoso tanto para el organismo de control como para las empresas afectadas.

En diciembre de 2019 los DEX sobre carne bovina subieron del 5% al 9%, en abril de 2021 se creó nuevamente un Registro de Operaciones de Exportación (se lo simplifica ahora con la sigla DJEC) y en estos últimos días de mayo se estableció el cierre de envíos por 30 días (Resolución 75/2021, MAGyP). Si se repitiese tal cual el proceso de varios años atrás, el próximo paso que dará el gobierno es establecer un esquema de comercio administrado, de mucha discrecionalidad en las autorizaciones, que podría incluir cupos, encajes y restricciones cuantitativas (límites a los volúmenes, en términos generales y/o por firmas).

Los resultados económicos del ciclo de intervenciones 2005-2010

Exportaciones

Mientras que en el 2005 Argentina exportaba 437 mil toneladas peso producto de carne bovina (771 mil equivalentes res con hueso), en 2010 los envíos habían bajado a 154 mil toneladas y a 130 mil toneladas en 2011, es decir, las colocaciones se redujeron en un 65% si se considera un período de 5 años (2010) y en un 70% si se toma hasta 2011. Las causas de este ajuste no deben buscarse en algún factor vinculado al comercio global, que para el mismo período se expandió un 9% y 20% respectivamente, sino en la “efectividad” de la política local de desaliento de exportaciones.

En participación, Argentina pasó de tener el 8,9% del mercado global en 2005 (en valor) al 5% en 2010 y al 4,5% en 2011; nótese que esta pérdida de market share continuaría hasta 2015. En términos de divisas resignadas, un ejercicio contrafáctico sencillo indica que si Argentina hubiese mantenido un 9% de market share durante el período 2010- 2015, un target razonable para la potencia y la valoración de la carne argentina en el mercado global, la cadena habría generado unos USD 9.000 millones adicionales a los que logró generar en esos 6 años, es decir, la política de fuerte desaliento a las exportaciones tuvo un costo en términos de divisas no menor a los USD 1.500 millones anuales.

Capital invertido en la actividad

La producción ganadera requiere de mucho capital. Se debe disponer de tierras y de un rodeo base de animales (vacas, toros) que será utilizado para producir otros animales. También se necesita de mucho capital de trabajo, el proceso biológico que demanda la producción es largo, de entre 16 y 24 meses dependiendo del animal que se busca producir, y durante este período, que puede ser de hasta 2 años, el flujo de caja es “puro gasto”.

De acuerdo a las estadísticas de SENASA y estimaciones propias, en los años de fuerte intervención sobre el mercado las existencias totales de animales se redujeron en 10 millones de cabezas aproximadamente, tomando el pico del 2007 (58,7 millones de cabezas) y el valle del 2011 (48,9 millones). Si bien los datos no son definitivos (por algunos problemas de medición), las existencias habrían seguido creciendo entre 2005 y 2007, probablemente a la espera de una liberación del mercado de exportación, pero al continuar la intervención, terminaron por ceder y derrumbarse en los años 2009 y 2010.

Un proceso que inició en 2005 recién en 2010 mostró su cara completa y su poder de daño. Tomando como un precio de referencia un valor de USD 1,2 el kilo de animal en pie para esos años (precio países vecinos) y teniendo en cuenta la estructura de animales perdidos (participación de vacas, novillos, etc.).

En cuanto al rodeo de vacas, se perdieron 3,6 millones de animales, el bien de capital más importante que tiene la cadena. En el año 2009 la tasa de faena de hembras (vacas, vaquillonas) fue la más alta de las últimas décadas, casi la mitad de los animales que se faenaban eran hembras (49,2%), muchos productores se desprendieron del corazón del negocio y salieron directamente de la actividad en un contexto de fuerte caída de rentabilidad e incertidumbre respecto del futuro de la cadena.

Nótese que la vaca perdió el 31% de su valor real en el mercado de Liniers entre los años 2005 y 2009, el famoso ciclo ganadero se retroalimentaba y la mayor liquidación de animales que generaba la intervención sobre el mercado hacía caer los precios más aún.

En 2010 el fenómeno se revirtió completamente; liquidadas el 15% de las existencias de vacas, la cadena se quedó con menor capacidad de producción, el mercado percibió que habrá faltantes (riesgo de abastecimiento para el propio mercado interno) y el 85% de las vacas que quedaban en el rodeo respecto del inicio del proceso se revalorizaron, y los precios pegaron la vuelta.

Una situación desfavorable de competencia con los granos agravaría el problema para la actividad. En el país la ganadería y la agricultura compiten por la tierra, y además los granos son un insumo clave en la alimentación de los animales. Una mejora en los precios (relativos) de los granos afecta entonces a la ganadería desde dos lugares distintos (costo de oportunidad de la tierra y costo de alimentación de los animales). En el período bajo análisis, el poder de compra del novillito en términos de maíz baja desde 11,6 kilos de cereal por kilo de animal en pie en 2005 (promedio año) a 8,3 kilos en 2009, una desvalorización de la hacienda del 28% contra un insumo clave, particularmente en sistemas de producción donde se hace fuerte la suplementación de los animales con granos (engordes intensivos, campos con faltantes de pasturas en invierno, etc.). Al igual que en el caso anterior, este indicador se revertiría a partir del 2010 con mejores precios de animales en el mercado interno y precios contenidos de los cereales, también afectados por la presencia del gobierno en sus respectivos mercados.

Producción y consumo interno

En 2005, al inicio del proceso de intervención, Argentina producía 3,1 millones de toneladas de carne bovina año, un equivalente a 82 kilos per cápita, que se distribuían 75% al mercado interno (62 kilos) y 25% a las exportaciones (20 kilos). Al final del proceso, luego de la liquidación de existencias, de la descapitalización y de la pérdida de capacidad productiva, la producción había bajado a 2,6 millones de toneladas (2010) y 2,5 millones (2011), un equivalente a 64 y 61 kilos por habitante respectivamente; se perdieron aproximadamente unos 20 kilos por habitante año durante el período (un ajuste del 24%).

Los 20 kilos menos de carne producida (per cápita año) implicaron menor disponibilidad de producto tanto para el mercado interno como el externo. ¿Cómo se distribuyó el ajuste? Las exportaciones bajaron en 15 kilos, de un flujo equivalente a los 20 kilos año pasaron a 5 kilos, mientras que el consumo interno debió resignar los otros 5 kilos restantes. En 2005 el consumo interno por habitante estaba en 62 kilos promedio año y pasó a 57 kilos en el 2010. Nótese que, durante el transcurso del período de intervención, cuando la producción estaba engordada por la liquidación de existencias el consumo llegó a tocar los 67/68 kilos, pero el fenómeno se desvanecería una vez agotadas las reservas y revertido el ciclo ganadero por una producción fuertemente disminuida.

Precio internos

Entre el 2005 y 2009 el precio medio de la hacienda (Liniers) medido en poder de compra constante (mercado interno) bajó en promedio un 20%, con algunas categorías que cayeron más que otras, caso de la vaca que antes se comentara. A pesar de la baja de la hacienda, el precio en góndola de la carne no mostró similar comportamiento y para el mismo período se incrementó levemente en términos reales (+4% en el “punta a punta”). En el 2010, con escasez de hacienda, reversión del ciclo ganadero y subas en los precios de los animales, los valores de la carne en las góndolas mostraron fuerte alza, creciendo un 32% en términos reales en ese año, y se mantuvieron muy arriba en los años siguientes.

Las estadísticas indican que la intervención logró bajar en forma importante y durante 4 años los precios de la hacienda, pero esta baja no se trasladó a los valores pagados por el consumidor, que evolucionaron al ritmo de la inflación general. Ahora bien, cuando se agotó lo que podía dar el mecanismo de intervención (no había más existencias para “consumir”), cuando el ciclo ganadero se revirtió y los precios de la hacienda subieron, los precios nivel consumidor sí copiaron y subieron en consecuencia. En este análisis simple, que debería ser profundizado, se encuentra una respuesta asimétrica de los precios consumidor a los de su principal costo, una rápida capacidad para seguir las “subas”, pero no así las “bajas”.

Por otro lado, en lo que hace al poder de compra de los salarios medios de la economía en términos de kilos carne, se observó una mejora importante en los años de intervención fuerte, pero que luego se desvaneció cuando el proceso se agotó. En efecto, en el 2005 un salario medio del sector privado formal compraba 156 kilos de carne al mes, cifra que subió a 197 kilos en el 2009, en el que la liquidación de existencias fue máxima. Ahora bien, en 2010 y 2011, con la reversión del ciclo y un contexto de escasez de carne, el poder de compra de los salarios bajó a 151 y 155 kilos, es decir, al nivel que tenían al inicio del proceso o incluso por debajo. Al igual que lo sucedido con el consumo interno, puede decirse que el mayor poder adquisitivo del salario durante esos años fue una especie de ilusión, generada por precios de hacienda y carne mantenidos artificialmente bajos, que duró hasta que se consumió todo el saldo exportable y la oferta de carne disponible comenzó a ser insuficiente hasta para el propio mercado interno.

Apreciaciones finales

En la elección de políticas y programas, la dirigencia que se encuentra en funciones de gobierno suele priorizar los efectos de corto plazo que generan las medidas, respecto de los efectos de largo, dado que ésta puede capitalizar mejor los primeros en la construcción y consolidación de poder (el incentivo se fortalece cuando las elecciones son cada dos años); mientras que, en el caso de los efectos de largo, no es tan claro si podrá beneficiarse de ellos, en el caso que fuesen positivos, dado que cuando se hagan explícitos puede ser ya tarde si no se logró mantener el poder.

Políticas que en términos de bienestar social tienen efectos positivos tanto a corto como a largo plazo son óptimas y no generan dilemas en la dirigencia. Políticas con efectos negativos a corto y largo son fáciles de ser descartadas. Las dudas y los problemas aparecen cuando se tienen medidas con signos contrarios en las distintas “ventanas temporales”.

Una correcta asignación de los recursos indicaría que, si una política incrementa el bienestar a mediano y largo plazos, debería llevarse adelante, aun cuando en el corto genere costos. Y si una política disminuye el bienestar a largo plazo, no debería llevarse adelante, a pesar que en el corto genere beneficios. Pero la lógica política, por los motivos antes mencionados, resulta generalmente inversa, si se deben evitar costos y generar beneficios en una ventana temporal corta, las políticas que más chances tienen de ser validadas serán aquellas que satisfagan esta condición, independientemente de su resultado completo o final.

La intervención a mercados con importantes saldos exportables es justamente una política de efectos positivos y visibles a corto plazo, pero muy negativos (y menos claros para la ciudadanía) a medida que transcurren los años. El proceso de intervención al mercado de la carne bovina 2005-2010 y sus resultados económicos, descriptos en esta columna, son ilustrativos al respecto y debieran servir de experiencia para no repetir errores.

Estos procesos de intervención tienen una dinámica relativamente sencilla: la intervención modifica el destino de la producción de un bien, reasigna producto desde el mercado externo hacia el mercado interno, los precios internos bajan, se logra aumentar el consumo local y todo funciona hasta que… los saldos exportables desaparecen, fenómeno que puede durar más o menos tiempo según la respuesta de la producción al cambio en las condiciones del mercado; en función de la velocidad de respuesta de la producción (afectada por la intervención), los efectos positivos serán más o menos efímeros, mientras que los negativos serán permanentes, al menos hasta tanto se reconstruya el capital dañado.

Dado lo anterior es importante que la toma de decisiones de política pública extienda su horizonte temporal, que la ventana de evaluación que se realiza desde la política, dados sus intereses, incluya todos los efectos y cambios que la propia política genera sobre los agentes económicos a medida que transcurre el tiempo y estos adaptan sus decisiones al nuevo escenario. Y para lograr ello, que no es sencillo, en ningún país del mundo, es necesario redoblar los esfuerzos de análisis y comunicación de los efectos económicos completos de las políticas y también la capacidad ciudadana para incorporar toda la información pertinente en su toma de decisiones políticas.

Fuente: IERAL